En un cruce de calles, donde una de las dos es muy transitada, si los conductores respetasen la señal de pare se evitarían muchos accidentes. En caso contrario, la actitud oportunista de algunos provocaría una serie de accidentes que obligarían la instalación de un semáforo. Esta restricción, el semáforo, puede reducir considerablemente los accidentes pero también reduce la fluidez del tránsito en periodos de bajo uso. Cuando las autoridades políticas no tienen presente o ignoran las reglas básicas de la macroeconomía y esto conduce a una pérdida de credibilidad frente a la ciudadanía, el uso de reglas o la imposición de límites en la política económica puede ayudar a restaurar la confianza y la efectividad de la política pero reduce o elimina su flexibilidad en situaciones no previstas en la norma.
En el análisis macroeconómico vigente, la política económica no es exógena, todo lo contrario, la decisión de diseñar y luego ejecutar una política está sujeta a muchos intereses y, en el ínterin, las autoridades tienen los incentivos para desviarse de la política original. La profesión es consciente de esta situación y utiliza sus herramientas para modelar y estudiar este comportamiento, la finalidad es proponer algunas recomendaciones para detener o limitar esta conducta oportunista.[1]
La efectividad de la política económica depende de la confianza generada en los ciudadanos sobre la calidad técnica, la objetividad y el compromiso de las autoridades económicas. La nula o poca confianza en las instituciones económicas del Estado producto de la injerencia política puede reducir al mínimo —incluso puede ser contraproducente— el impacto de la política ejecutada. A manera de motivación, en la figura 1 se observa como el riesgo político en casi la totalidad de las economías, medido hace una década, está asociado con el nivel de actividad económica per cápita posterior a la medición. Cabe precisar que existen numerosos estudios empíricos que demuestran con rigurosidad académica los mecanismos que explican esa relación.[2]
Sin embargo, cabe preguntarse qué se puede hacer en aquellas economías caracterizadas por instituciones débiles ante la injerencia política. La opción más cercana es fortalecer las instituciones existentes con un marco jurídico donde se premie el análisis técnico y se blinde de la interferencia política, otra alternativa es crear nuevas instituciones y mantenerlas independientes del juego político desde su origen. Sin embargo, en casos donde la crisis es recurrente y la desconfianza es generalizada se opta por soluciones extremas. Por ejemplo, debido al recurrente proceso inflacionario en Argentina se propone dolarizar la economía y que el Banco Central se dedique a acuñar monedas equivalentes a centavos de dólar para facilitar las pequeñas transacciones.
Figura 1
¿Cuán grave es el problema de credibilidad? ¿es factible volver a ser creíble? ¿se puede evitar la pérdida de bienestar cuándo se utiliza una regla que fuerce el compromiso de mantener la política? La Teoría de Juegos o de la Decisión Interactiva responde a estas preguntas al estudiar la estrategia política que surge entre las autoridades y los ciudadanos. Esta teoría toma como soporte el análisis económico clásico, aquel donde los individuos y empresas no pueden afectar las decisiones económicas de los demás pues sus actos individuales no pueden alterar el equilibrio del mercado. Sin embargo, la elección política puede afectar directamente las decisiones y el bienestar de los involucrados.[3]
Las instituciones son débiles en casi toda América Latina y un reflejo de esta debilidad es la implementación de políticas fiscales y monetarias procíclicas, es decir, se desincentiva la economía en etapas de recesión o contracción del producto y se la estimula cuando ésta crece.[4] Sin embargo, existen episodios en América Latina donde la debilidad institucional lleva a situaciones dramáticas, como las crisis inflacionarias registradas en casi todos los países de sudamérica (con excepción de Colombia y Paraguay), o crisis cambiarias o de cese de pagos de la deuda. A pesar de las crisis, algunas economías lograron reconstruir la credibilidad de sus instituciones a través de un consenso político o social. A continuación se describen algunos casos de este proceso de reconstrucción.
Construyendo Institucionalidad
En Chile, la crisis inflacionaria de 1974 (inflación anual de 504,7%) no se volvería a repetir. En 1975, al Banco Central se le prohibió financiar al sector público y sus únicos objetivos serían velar por la estabilidad macroeconómica y financiera. Los resultados fueron alentadores, sin embargo, su autonomía política y la garantía que sea dirigida por profesionales serios llegó junto con la democracia. En octubre de 1989, luego de un gran acuerdo político se concreta la independencia del Banco Central mediante la aprobación de su ley orgánica constitucional. En esta ley se manifiesta que es una institución autónoma de rango constitucional y no está sujeta a fiscalización de otras entidades públicas. Los miembros del consejo serán designados para un periodo de 10 años y con renovación parcial con el objetivo de evitar algún vínculo con los ciclos políticos que duran 5 años.
En Perú, a fines de la década del ochenta, la recaudación de impuestos era de tan solo 6,1% del PIB, los numerosos impuestos, y una legislación compleja estimuló el aumento de la corrupción y la evasión impositiva. Ante esta situación, el gobierno opta por eliminar la manipulable Dirección General de Contribuciones (que era parte del Ministerio de Economía y Finanzas) y crea en 1988 la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT). Sin embargo, la independencia política y el nuevo rumbo de esta entidad no se logró hasta mayo de 1991, en aquella ocasión se le asignó un presupuesto propio, se designó como funcionarios principales a un grupo de técnicos provenientes del Banco Central y se le proporcionó las herramientas legales necesarias para una reestructuración orgánica que lograse contratar profesionales recientemente egresados de las universidades cuyos sueldos serían similares al sector privado.[5] En el corto plazo, la recaudación de impuestos aumentó considerablemente, aunque posteriormente hubo algunos traspiés, pero de acuerdo a diversas encuestas de opinión local y en el ámbito de la administración tributaria internacional, la institución es reconocida por su calidad técnica y sus bajos niveles de corrupción.
En Perú, la hiperinflación a fines de la década del ochenta (inflación anual de 7650% en 1990) destruyó en tan solo cinco años el inti peruano, moneda creada en 1985. Ante esta delirante situación, el nuevo gobierno decidió poner fin al déficit fiscal (el principal causante de la crisis) y logró incluir, en una nueva constitución, dos importantes restricciones: prohibir al Banco Central ser prestamista del Estado e impedir que el Congreso pueda tener iniciativa para crear o aumentar gastos en el presupuesto anual propuesto por el Ejecutivo.[6] La posterior reducción, creíble y sostenible, del déficit fiscal junto con el fin de la hiperinflación se logró con la independencia política y técnica del administrador de impuestos, la venta de empresas públicas quebradas y una reforma de pensiones que adopta el sistema de capitalización individual chileno.
En mayo de 2000, Chile adopta la primera regla fiscal estructural en América Latina. Dicha regla permite a la política fiscal atenuar los ciclos económicos sin debilitar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Inicialmente hubo mucho escepticismo por el cumplimiento de la regla así como por su entendimiento en todo el espectro político. Ante los primeros vaivenes de la economía, surgieron muchas críticas sobre su efectividad pero éstas fueron bien recibidas y ayudaron a mejorar la metodología original. En agosto de 2001 se crea el Comité Asesor que determina el precio de largo plazo del cobre. Un año después, se incorpora otro Comité Asesor sobre la medición del PIB de largo plazo. Sin embargo, recién en septiembre de 2006, se obliga al Poder Ejecutivo a estimar y reportar anualmente el resultado fiscal estructural.[7] En febrero de 2019, se crea el Consejo Fiscal Autónomo con el fin de reforzar la autonomía institucional.
Casos Extremos (no necesariamente exitosos)
Cuando la inflación está descontrolada y la coyuntura política no ayuda a fortalecer la credibilidad del Banco Central, los gobernantes optan por reducir al mínimo la facultad del Banco Central para emitir dinero (convertibilidad con el dólar) o eliminar por completo la moneda doméstica (dolarización legal de la economía). En abril de 1991, el gobierno argentino elige la convertibilidad de un peso (o diez mil australes) por un dólar, con el objetivo de persuadir a los ciudadanos para que confíen en que no se emitirá ningún peso sin otro respaldo que el dólar americano. La confianza en la nueva moneda debería de poner freno a la alta inflación (3079% en 1989). La convertibilidad era una regla monetaria muy rígida: solo se podrá emitir un peso cuando ingrese un dólar al Banco Central. Hasta ese momento, la emisión de pesos tenía como meta financiar el enorme déficit fiscal. En poco más de dos años la inflación llegó a ser de un dígito. Sin embargo, a pesar de los altos costos de revertir la convertibilidad, éste proceso duraría poco tiempo. La posterior sobrevaluación del dólar respecto al resto de monedas junto con el aumento del déficit fiscal condujo a la economía a un proceso recesivo que terminó en una crisis financiera pública y privada. Si bien la regla de convertibilidad ayudó a darle credibilidad a la moneda local y redujo la inflación, no fue suficiente para contener el déficit fiscal, el principal determinante de las reiteradas crisis económicas.
A finales de la década del noventa, la inflación en Ecuador alcanzó el 96,1% y tanto el sector público como el sistema financiero privado no podían hacer frente a sus servicios de deuda. Por un lado, la caída de la cotización del petróleo afectó las finanzas públicas y, por el otro, la falta de regulación del sistema financiero hizo que muchos bancos quebraran. A esto debe sumarse la incertidumbre en la conducción política del país. En septiembre de 2000, el nuevo gobernante, que contaba con el respaldo del Congreso, llevó adelante el proceso de dolarización total de la economía a pesar de la fragilidad del sistema bancario y sin ninguna reforma previa en el plano fiscal. Sin embargo, el país se benefició de la dolarización mucho antes de su ejecución, en el primer trimestre de 2000 se mostraron signos de la recuperación económica y en julio del mismo año la inflación mostraba una tendencia decreciente. El proceso de dolarización total ayudó a mejorar la credibilidad de los agentes económicos en la recuperación económica. El costo de este proceso fue la eliminación de la política monetaria. Ahora en adelante, Ecuador deberá enfrentar la incertidumbre externa con unas finanzas públicas sostenibles y con un sector exportador altamente productivo, de lo contrario, una nueva crisis será inevitable.
Comentarios Finales
La credibilidad de la política económica puede ser reconstituida cuando se crean instituciones o normas que fijen metas y límites a la política. Sin embargo, siempre existe una probabilidad de que se dañe nuevamente esa credibilidad. No basta con diseñar y aprobar un protocolo de las cosas que las autoridades económicas pueden hacer y no hacer. También es útil fortalecer las instituciones político – económicas pues las reglas suelen ser muy rígidas y contraproducentes en contextos económicos extremos. Esto último se logra en el largo plazo como en el caso del Consejo Fiscal Autónomo de Chile.
En el caso de Paraguay, la larga vigencia del guaraní respecto a otras monedas de la región debe ser apreciada y resguardada con recelo. La confianza de la sociedad paraguaya en su moneda es un activo que ayuda a la estabilidad. Sin embargo, la gestión de la política fiscal aún no cuenta con la suficiente credibilidad a pesar de contar con una Ley de Responsabilidad Fiscal. Si bien, a nivel agregado las finanzas públicas son sostenibles y los bajos niveles de endeudamiento son una muestra, la composición del gasto público aún está sujeta al juego político en el parlamento. Como consecuencia de esto, los pocos recursos recaudados se gastan en forma ineficiente y su efecto en el crecimiento potencial se ve deteriorado. Urge un consenso político —una reforma constitucional— para limitar el comportamiento estratégico de los partidos políticos en el proceso de aprobación del presupuesto general.
[1] En la literatura, este resultado es conocido como time-consistency problem.
[2] Se destacan los siguientes: Calderon, C., Duncan, R. y K. Schmidt-Hebbel (2012). Do Good Institutions Promote Counter-Cyclical Macroeconomic Policies? Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 78(5), 650-670. Acemoglu, D. S. Johnson, J. Robinson y Y. Thaicharoen. (2002) Institutional Causes, Macroeconomic Symptoms: Volatility, Crises and Growth. Journal of Monetary Economics, 50, 49-123. La Porta, R., Shleifer, A., & Vishny, R. (1999). The quality of government. Journal of Law, Economics, & Organization, 15(1), 222-279. Knack, S., y P. Keefer (1995). Institutions and economic performance: cross‐country tests using alternative institutional measures. Economics & Politics, 7(3), 207-227.
[3] Una excelente referencia de la aplicación de la Teoría de Juegos a la construcción de institucionalidad y credibilidad de la política económica son los textos: Besley, T. y T. Persson (2011) Pillars of Prosperity, The political economics of development clusters. Princeton University Press, y Persson, T y G. Tabellini (2000) Political economics – Explaining economic policy, MIT Press.
[4] Algunas de las investigaciones que muestran la prociclicidad de las políticas económicas en América Latina son Kaminsky, Reinhart y Vegh (2004) When It Rains, It Pours: Procyclical Capital Flows and Macroeconomic Policies. En: Gertler y Rogoff (eds.) NBER Macroeconomics Annual, MIT Press, Cambridge, MA, y Ilzetzki & Végh (2008) Procyclical Fiscal Policy in Development Countries: Truth or Fiction? NBER Working Paper N˚ w14191.
[5] Los detalles de la reforma tributaria se puede encontrar en Estela, Manuel. (2002). El Perú y la Tributación. Cuadernos Sunat N˚4 y Tanzi, Vito. (2010). The Charm of Latin America. Capítulo 8.
[6] En el artículo 79 de la Constitución de 1993, se le prohíbe a los representantes del Congreso, crear o aumentar gasto público, salvo su propio presupuesto. En el artículo 84 de la misma constitución, el Banco Central está prohibido de financiar a la administración pública.
[7] Marcel, M. (2013). The Structural Balance Rule in Chile: Ten Years, Ten Lessons. Inter-American Development Bank.
