La internalización de externalidades constituye un aspecto central en la interacción entre la economía y el derecho. Por externalidades se entiende el efecto que produce una determinada actividad económica (industrial o comercial) en un tercero no relacionado con la misma. Ellas pueden ser negativas o positivas. Son negativas cuando una determinada actividad produce un costo que indirectamente debe ser soportado por un actor económico ajeno a la misma. Pensemos por ejemplo en el efecto que causa una curtiembre al arrojar sus desechos en el Lago Ypacaraí. Aunque no han causado la polución, los vecinos de los municipios de la zona (e.g. Areguá, San Bernardino, Ypacaraí) deberán asumir el costo.
Por otro lado, las externalidades son positivas cuando generan un beneficio a la parte ajena a la actividad económica. Este es el caso, por ejemplo, de un establecimiento comercial que decide contratar un servicio de seguridad privada para vigilar toda la manzana donde se encuentra ubicado. Ello indirectamente beneficia a otros establecimientos y otros ciudadanos de la zona.
La “internalización” es la manera a través de la cual las externalidades negativas (costos) son incorporadas a la actividad económica, por ejemplo, en el precio del bien producido. Por mucho tiempo, la idea predominante entre los economistas y juristas ha sido la de adoptar impuestos. Así, en 1920, Arthur Cecil Pigou pregonó la idea de adoptar impuestos para internalizar externalidades negativas causadas, por ejemplo, por la polución.
Según Pigou, los impuestos permiten incorporar en el precio de producción el costo de las externalidades negativas que de otra manera no sería soportado por la parte que los generó. Aunque la idea tuvo inicialmente poca acogida, posteriormente los “impuestos Pigou” o “Pigouvian taxes” se convirtieron en un principio cardinal del derecho ambiental: quien contamina, paga (the polluter pays principle). Éste ha sido recogido en numerosos instrumentos internacionales.
Las ventajas de los impuestos radican en su simplicidad, la predictibilidad de los costos y la habilidad de enviar rápidamente una señal a los precios para corregir las deficiencias en el mercado. Sin embargo, los críticos arguyen que los impuestos elevan los costos de producción, reducen la competitividad de las firmas, sin que necesariamente exista una mejora en los objetivos ambientales (e.g. mitigación de la polución).
Al analizar los impuestos de Pigou, a principios de 1960, en su consagrada obra The Problem of Social Cost, Ronald Coase elaboró una teoría que representaría un cambio paradigmático tanto para la economía como para el derecho. Para Coase, la internalización de externalidades negativas a través de los impuestos no generaba una distribución eficiente de los recursos económicos. Coase sostenía que el propósito de la política ambiental debía servir no solamente para “restringir la actividad que produce dicha externalidad”, sino también para maximizar el valor de la producción.
Al oponerse al intervencionismo estatal a través de la adopción de impuestos, Coase sostuvo que a través de acuerdos privados (e.g. contratos), las partes podrían lograr una solución económicamente más eficiente, siempre y cuando los costos de transacción sean bajos. Implícitamente Coase asumía que las partes detentan derechos de propiedad sobre los cuales basan sus negociaciones. Según Coase, lo más importante era determinar la solución económicamente más eficiente. Para demostrar que los impuestos no necesariamente conllevan a una solución eficiente, Coase utilizó el ejemplo de una fábrica que produce humo contaminante cuyo daño a las propiedades adyacentes se estima en US$ 100. A los efectos de descontinuar la actividad contaminadora, el gobierno decide adoptar un impuesto equivalente a US$ 100. Con tal motivo, la fábrica se ve forzada a instalar un dispositivo anti-contaminante cuyo costo es de US$ 90. Por ende, la instalación del mismo representa una eficiencia económica para la fábrica de US$ 10. Sin embargo, si el costo de reubicación en otro lugar de todas las propiedades adyacentes fuera de US$ 40, una eventual oferta de US$ 50 de la fábrica representaría una mejora de US$ 10 para dichas propiedades y para la fábrica una ganancia de US$ 50.
En 1991 Coase fue galardonado con el premio Nobel de Economía. Quizás la única obra con un fuerte contenido jurídico que haya sido acreedora de tal distinción. El trabajo de Coase cimentó las bases del denominado análisis económico del derecho fuertemente impulsado desde la Universidad de Chicago. Una de las muchas críticas que ha recibido Coase por la aplicación de su teoría a temas ambientales ha sido el hecho que la misma no necesariamente induce a “parar” la actividad que da origen a la polución. Sus detractores afirman que la alternativa de buscar soluciones negociadas entre las partes podría llevar a una solución más eficiente en el corto plazo, pero a su vez, lo que en la práctica sucede es una simple re-distribución de los costos y la continuación de la polución.
Aunque la crítica es razonable, y admitiendo el hecho que la teoría de Coase se encuentra lejos de ser una verdad absoluta, también es innegable que ella plantea una alternativa diferente a la tradicional visión impositiva a la hora de corregir externalidades. He aquí su aporte principal. Ésta es mucho más flexible para las firmas. En muchos casos es simplemente impensable parar completamente una determinada actividad productiva. Por ejemplo, si bien es cierto que la aviación internacional contribuye en un 2% a la formación de gases de efecto invernadero global, no podríamos pretender suspender la actividad del sector so pretexto de la polución que ella causa. Sus beneficios (e.g. conectividad, contribución económica directa e indirecta) son sustancialmente superiores a la externalidad negativa que genera.
Otro de los grandes logros de Coase ha sido el de crear las bases para otros mecanismos a la hora de tratar las externalidades. Quizás la mayor influencia de la obra de Coase se haya dado en los denominados “instrumentos económicos” (economic instruments) o las llamadas “medidas basadas en el mercado” (market-based measures – MBMs) – algunas de las cuales directa o indirectamente ya se han implementado en nuestro país. Por ejemplo, la iniciativa REDD-plus a través de la cual, a grandes rasgos, una firma paga a otra por la protección y conservación de los bosques.
John H. Dales, Profesor de la Universidad de Toronto, consideró que la idea de las soluciones negociadas a través de acuerdos entre particulares donde existen bajos costes transaccionales puede ser complementada con la noción de derechos de propiedad transferibles, por ejemplo, para obtener una solución eficiente a la hora de manejar la administración de residuos de una metrópolis. Para Dales, los particulares, además de contar con la posibilidad de acordar soluciones entre ellos (e.g. soluciones negociadas en las palabras de Coase), debían poseer derechos de propiedad para utilizar determinados recursos escasos (e.g. aire, agua). La distribución de derechos de propiedad sobre la utilización de recursos escasos facilita la internalización de los costos de polución. Además de establecer niveles de producción, siempre bajo el modelo de Dales, el gobierno otorga derechos a los particulares para, por ejemplo, eliminar sus residuos.
Posteriormente, David Montgomery complementó la idea mediante la creación de un mercado artificial. A los “derechos” de Dales, Montgomery los denominó “permisos” o “licencias.” Los trabajos de Coase, Dales y Montgomery dieron origen a las denominadas soluciones de mercado, siendo una de ellas el denominado sistema del comercio de emisiones o emissions trading scheme.
Bajo este sistema, el Estado primeramente establece su objetivo ambiental (e.g. mitigar el crecimiento del dióxido de carbono en x% en un período determinado). Luego el Estado crea un mercado artificial. Se establece un tope o límite de producción de emisiones. Los actores económicos acceden a permisos o licencias para emitir un determinado monto de emisiones. El Estado determina las reglas para la distribución de tales permisos (e.g. subastas, derechos adquiridos – grandfather rights – un determinado % libre de costo). Tales permisos pueden ser libremente negociados en el mercado. Las firmas pueden vender sin restricción alguna todo permiso excedente que no utilicen. Todo actor que exceda el límite de emisiones establecido deberá pagar una penalidad.
Por ende, aquellos actores cuya actividad supere los límites de emisiones establecidos contarán con tres opciones: La primera sería simplemente pagar la penalidad. Por lo general, esta es la opción más costosa. Por ende, ningún actor racional hará uso de ella. La segunda alternativa que dispone la firma sería monitorear su actividad económica a los efectos de no superar los límites de emisiones. Aunque en teoría ello es posible, en la práctica implicaría limitar su producción. La pérdida de productividad para la firma sería mayor al ahorro obtenido por evitar la penalización. La tercera opción disponible para la firma sería adquirir permisos excedentes de aquellas que se encuentran por debajo de los límites de producción.
Las medidas de mercado han sido ampliamente utilizadas para combatir el cambio climático en Europa y para mejorar la calidad del aire en Estados Unidos. Asimismo, en Paraguay ya existen ciertos ejemplos de aplicación de medidas de mercado. Según Patricia Flor Ríos, un ejemplo de esto es la Ley 3001/2006, Valoración y Retribución de los Servicios Ambientales. La ley citada dispone que “los propietarios o poseedores de elementos de la naturaleza que contribuyan a la generación de servicios ambientales, tendrán derecho a la correspondiente retribución por los servicios prestados”. A los efectos de efectivizar esta retribución, se ha ideado un sistema de certificación de servicios ambientales que permite la comercialización de los mismos entre propietarios. Es decir, aquellos propietarios de inmuebles rurales de la Región Oriental de más de 20 hás., que hayan mantenido más del 25% del área de bosques naturales (esto es, por encima de dicho porcentaje), podrán certificar los servicios ambientales que produzcan sus bosques y luego negociar los Certificados de Servicios Ambientales emitidos, de acuerdo con las reglas del mercado de valores (Art. 2 Decreto 10.247/2007).
Para Flor Ríos, el cumplimiento de obligación –denominada reserva legal de bosques naturales– es posible a través de la adquisición de los Certificados de Servicios Ambientales. Es decir, las personas en cuyas propiedades no se cumpla con el requisito de reserva legal de bosques naturales, deberán adquirir Certificados de Servicios Ambientales para compensar su déficit.
Es hora de ir ampliando el kit regulatorio para tratar los acuciantes problemas ambientales que soporta el Paraguay a través de las medidas de mercado y dejar atrás la equivocada posición que solamente mediante la adopción de impuestos se pueden internalizar las externalidades negativas en la materia. Las medidas de mercados – o instrumentos económicos como los denomina la literatura regulatoria – pueden contribuir a alcanzar dicho fin y a la vez lograr una mayor eficiencia económica.
